Artículo del número 35
NAVARRA DE REINO A PROVINCIA
El rasgo más significativo de Navarra durante el siglo xix, en el plano político-institucional, es su paso de reino a provincia. A pesar del carácter centralista y uniformador del liberalismo español, Navarra se integró en el marco constitucional español, desde 1841, con un régimen foral peculiar que desarrolló y potenció hasta su definitiva consolidación en la Ley del Amejoramiento de 1982.
Desde finales del siglo XVIII la crisis del Antiguo Régimen abrió, tanto en Navarra como en el resto de la monarquía, una larga etapa de tensión y de lucha entre quienes defendían su continuidad y los partidarios del nuevo régimen liberal. Durante el reinado de Fernando VII (1814-1833), el régimen constitucional, surgido en plena revolución de Cádiz, solo estuvo vigente tras una nueva revolución, entre 1820 y 1823.
La Guerra Carlista(1833-39) y sus consecuencias políticas
En 1833 al morir Fernando VII, estalló abiertamente la guerra civil. El conflicto carlista escondía bajo el problema legitimista la profunda división entre defensores del Antiguo Régimen y partidarios del nuevo sistema liberal. Los liberales no pudieron vencer militarmente a los carlistas, pero acordaron con ellos un ventajoso pacto político que puso fin a la guerra. El convenio sellado en Vergara (31-8-1839) establecía tan solo el compromiso del general liberal, Espartero, de «recomendar» a las Cortes la concesión o modificación de los fueros.
Al terminar la guerra en el Norte, y todavía sin haber logrado la total pacificación del país, el Gobierno se apresuró a dar una solución a la cuestión foral. Unos días más tarde presentaba a las Cortes un proyecto de ley de Confirmación de los Fueros en el que establecía lo siguiente: Art. 1º. Se confirman los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra. Art. 2º: El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, presentará a las Cortes, oyendo antes a las provincias, aquella modificación de los fueros que crea indispensable, y en la que quede conciliado el interés de las mismas con el general de la Nación y con la Constitución política de la Monarquía.
Tras un prolongado debate parlamentario, los liberales progresistas, con mayoría en las Cortes, consiguieron que se añadiera al final del primer artículo la fórmula «sin perjuicio de la unidad constitucional.» Querían asegurar con ello que no habría un acuerdo secreto del Gobierno con los carlistas que hiciera peligrar la Constitución. En definitiva, se trataba de evitar una vuelta a la situación anterior a 1833. La ley de 25 de octubre de 1839 fue pues una nueva transacción, esta vez entre moderados y progresistas.
El Real Decreto de 16 de noviembre de 1839
El Gobierno ejecutó provisionalmente la Ley de 1839 mediante el Real Decreto de 16 de noviembre de ese año. Los debates parlamentarios para la aprobación de aquella ley en el Senado habían puesto de manifiesto que el Gobierno entendía por unidad constitucional la existencia de un solo monarca constitucional y un único Poder Legislativo para todas las provincias. Su intención parecía ser por tanto la reducción del restablecimiento foral a un régimen administrativo especial.
En Navarra, las instituciones del viejo reino, desmanteladas totalmente durante la guerra, no tenían ya cabida en el nuevo marco constitucional. Se establecía por ello una Diputación compuesta al modo tradicional, ayuntamientos «según tengan de fuero y costumbre» y elección de senadores y diputados a Cortes conforme a las leyes generales. A pesar de su carácter provisional, el decreto contenía dos de los elementos fundamentales del sistema foral sobre los que el régimen de Navarra habría de apoyarse hasta la actualidad. En cuanto a las competencias, por la apelación a un fondo histórico con el que pretendía mantenerse una línea de continuidad: la nueva Diputación seguiría conservando las que tradicionalmente ostentaban los órganos del reino y las que siendo compatibles con ellas tuvieran las otras Diputaciones de la Monarquía. En lo que se refiere a la ejecución definitiva de la ley de 1839, por la apelación al principio pactista en la previsión del nombramiento de representantes, «con los cuales pueda conferenciar el Gobierno para la mejor ejecución de lo dispuesto en el artículo 2º de la ley de 25 de octubre.»
La nueva Diputación liberal, elegida en marzo de 1840 y reforzada en su ámbito de competencias, fue la única institución foral que permanecía en el Nuevo Régimen. Convertida en el verdadero poder ejecutivo en Navarra, esta Corporación aprobaba el 1 de abril las bases y condiciones para la modificación foral.
Las bases, redactadas por el secretario Yanguas y Miranda, eran el exponente del fuerismo liberal cuajado a lo largo de los años treinta. Si en los primeros momentos de la revolución, la minoría liberal navarra consideró que la Constitución superaba con ventaja el régimen anterior, pronto se decantó por una interpretación del fuero que excluía lo que éste tenía de organización política del Antiguo Régimen, pero conservaba la organización municipal y económica.
La negociación de la ley 16 de agosto 1841
Las negociaciones para la reforma foral entre la Comisión del Gobierno nombrada al efecto y los representantes navarros dieron comienzo el 15 de junio. El arreglo se centró en el régimen económico-administrativo propio que pretendían conseguir los liberales navarros, extendiendo en lo demás el régimen común a la provincia.
Las peculiaridades de Navarra quedaron configuradas en el ámbito económico-administrativo y se articulaba un régimen fiscal especial. La Diputación sería la misma que había establecido el decreto de 16 de noviembre y se le atribuía además el control de los ayuntamientos en materia de «administración económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos.» La provincia pagaría una única contribución directa que se calculó con acuerdo al antiguo servicio de sus Cortes. Se respetaban las normas forales sobre el uso de los montes y pastos de Andía, Urbasa, Bardenas y demás comunes y no se alteraban los estancos del papel sellado, pólvora y azufre. Se conservaba, por último, el derecho privado de Navarra hasta que se promulgaran los códigos comunes en el resto de España.
En el drástico proceso de reforma, desaparecieron el virrey y las Cortes de Navarra y el régimen común se extendió a las autoridades estatales delegadas, el ejército, la administración de justicia, el régimen local, las aduanas, las rentas estancadas (salvo las de papel sellado, pólvora y azufre) y la dotación de culto y clero.
En diciembre de ese año 1840 el convenio aprobado fue asumido provisionalmente por el Gobierno como proyecto de ley y promulgado como Ley de 16 de agosto de 1841, tras el pertinente debate en las Cortes. Navarra perdió su condición de Reino y se convirtió así en una de las 49 provincias que desde 1833 conformaban el país.
La naturaleza jurídica de la ley de 1841 y la cuestión de su caracter «paccionado»
El significado de la Ley de 1841 —sin duda la más importante de la historia contemporánea de Navarra— ha dado lugar a un intenso debate. Su calificación como ley «paccionada» ha venido constituyendo, prácticamente desde su promulgación, la cuestión disputada del sistema jurídico navarro. Para abordar el tema de si el status jurídico-político de Navarra en el seno del Estado español tiene o no su fundamento en un pacto es preciso distinguir tres planos distintos: el histórico, el jurídico y el teórico-político. Parece claro que por ambas partes, Gobierno y Diputación navarra, existió voluntad política de pactar o convenir el arreglo de los fueros. Históricamente es un hecho comprobable que esa negociación tuvo lugar. No es menos cierto que, desde el punto de vista jurídico, aquél arreglo adquirió la forma de una ley ordinaria, como cualquier otra de las aprobadas por las Cortes españolas. Pero precisamente porque hubo un convenio negociado históricamente, son abundantes las referencias al carácter «especial» o «paccionado» de la ley. Así, a partir de 1848 el ministro José Alonso, ilustre jurista navarro, aludió por primera vez al «carácter paccionado» de la ley de 1841, idea expuesta posteriormente también por otros juristas y políticos. Esas ideas de singularidad y de pacto, que se desarrollaron al principio como ideas políticas de personas singulares, terminaron por generalizarse con el paso del tiempo adquiriendo una imagen característica de la foralidad y fueron aceptadas además expresamente por las instituciones estatales. En la realidad política y social, el pacto como símbolo de identidad es la imagen que ha cuajado mayoritariamente en la sociedad de Navarra. Así, como se puede constatar en el preámbulo de la Ley del Amejoramiento de 1982, la aplicación y modificación de la ley se ha llevado siempre a cabo mediante pacto que se ha hecho consustancial a la propia foralidad navarra.
Conclusión
El paso de Navarra de reino a provincia sancionado en la Ley de 1841 supuso un importantísimo quebranto para el status jurídico de Navarra. Suprimió las Cortes del reino, el Consejo Real y sus principales instituciones. Navarra, sin em-bargo, no pasó a ser una provincia más dentro de España, sino que se constituyó como provincia foral. En virtud de la Ley de 1841, Navarra conserva una au-tonomía administrativa y fiscal, que ha venido reafirmando y potenciando, a lo largo de los años. La ley de 1841 no agotaba la especificidad foral del régimen navarro, de ahí que, al amparo de la Ley de 1839, resultase obligado considerar vigente toda la ordenación foral relativa a los numerosos temas no referidos expresamente en aquella otra Ley, siempre que no resultaran contrarios a la unidad constitucional.
Mercedes Vázquez de Prada
(Profesora del Departamento de Historia de la Universidad de Navarra)